欧盟针对“生物基、生物降解、可堆肥塑料的政策框架研究”项目征求意见反馈

2021年10月7日，欧盟委员会为了促进欧盟整体向循环经济过渡，宣布将制定一个明确的政策框架，使其能适用生物基、可生物降解和可堆肥塑料。这将促进制定欧洲政策的一致性，加强环境保护，减少消费者混淆，提高内部市场的投资确定性，并鼓励竞争力和创新。

为此，欧盟委员会在其官方网站上宣布希望听取公众针对委员会发布的关于生物基、可生物降解和可堆肥塑料的路线图政策框架的看法。路线图在 2021 年 10 月 27 日（中欧夏令时午夜）之前向公众开放，以此进一步开发和微调该计划。委员会将在概要报告中总结收到的意见，解释意见将如何被采纳，或者如果适用，为什么某些建议不能被采纳。

 

原文网址：https://circulareconomy.europa.eu/platform/en/news-and-events/all-news/policy-framework-biobased-biodegradable-and-compostable-plastics-roadmap

 

欧盟关于“生物基、生物降解、可堆肥塑料的政策框架研究”的路线图

题目：生物基、生物降解、可堆肥塑料的政策框架

负责单位：欧盟环境署 B1部门：可持续生产、产品和消费

计划时间：2022年第二季

A部分：内容，问题定义和附属检查

内容：

欧洲绿色协议 (EGD) 是一项成长中的战略，旨在将欧盟转变为一个更公平、更繁荣的社会，拥有清洁、现代、有竞争力、气候中性和循环的经济。新的循环经济行动计划 (CEAP) 为包括塑料在内的所有行业提出了建议，以此指导欧盟经济向循环经济过渡。CEAP宣布了进一步有针对性的措施，以应对这种材料带来的可持续性挑战，并继续促进采取协调一致的方法来解决塑料污染问题。这些措施包括制定欧盟生物基 (BBP)、可生物降解和可堆肥塑料 (BDCP) 政策框架，作为塑料战略的后续行动。

 

根据CEAP，政策框架必须解决：(1) 生物基塑料的采购、标签和使用相关的可持续性挑战，以确保其使用能够产生真正的环境效益，而不仅仅是减少化石资源的使用；(2) 使用可生物降解和可堆肥塑料，基于对此类使用对环境有益的应用的评估，以及此类应用的标准。

该计划将与其他计划密切协调制定，例如：

（1）包装和包装废物指令 (PPWD) 的修订；旨在使产品适合气候中和、资源高效和循环经济的可持续产品计划；

（2）实施一次性塑料指令 (SUPD)，到2027 年将对海洋环境中生物降解性标准或标准的进展进行评估；

（3）欧洲化学品管理局关于对有意添加的微塑料提出限制以及对符合生物降解性标准的可生物降解聚合物豁免的意见； 

（4）更新后的生物经济战略及其1.6部分中关于开发生物基、可回收和海洋可生物降解的化石基材料替代品的行动。

 

该计划准备解决的问题：

为了应对影响环境的、基于化石的塑料经济，委员会已经寻求解决方案来设计生物基塑料（BBP）、生物降解塑料和可堆肥塑料（BDCP）。BBP和BDCP有可能比基于化石的、不可生物降解的塑料带来环保和节能上的优势，但是需要仔细评估这些塑料是否以及在什么领域可以有效地替代传统塑料。因此，该计划必须解决以下挑战：

（1） 广泛的概念混乱。BBP和BDCP既有相似之处，也有不同之处，这使得能否真正理解BBP和BDCP的含义是具有挑战性的。BBP是完全或部分源自生物原料的塑料，例如生物质。但是，术语“生物基”并未指定BBP项目的实际“生物基”含量（产品中有多少生物质）。可生物降解塑料是具有可生物降解特性的塑料，而可堆肥塑料只能在主要是工业堆肥设施中进行生物降解。然而，“可生物降解”一词并未具体说明这些塑料在使用后的特定环境（堆肥、土壤、水中的生物降解等）或生物降解所需的时间范围（数周、数月、数年）。此外，生物基塑料可能是不可生物降解的，而生物可降解塑料可能是非生物基的（即化石基的）。在实践中，术语“生物塑料”用于描述不同的材料，而在使用时，不清楚是指它们的生物基性质、生物降解性还是两者兼而有之。因其不提供有关产品可持续性的信息。因此，消费者在做出购买决定时无法获得清晰可靠的信息。同样，对类似产品同时使用传统和可堆肥包装会导致处理这些产品时出现混淆。这反过来可能会导致两种回收流的污染，即堆肥被传统的、不可生物降解的塑料污染，尽管传统塑料被可堆肥的塑料污染，从而降低了塑料循环的可能性较小。但其他可能的意外影响包括减少对环境保护的关注（这反过来可能导致更多的材料消耗）和增加乱扔垃圾的可能性（扔可生物降解的塑料垃圾可能更容易被接受，如果没有对类似产品进行区分，被随意丢弃的也可能是传统塑料垃圾）。

（2）可持续性挑战。BBP和BDCP的市场规模较小（仅占全球塑料产能的 1%，生物基塑料总产能的 1/4 位于欧洲），但增长迅速（2020-2025 年期间增长 5%~8%）。因此，在进一步推广这些材料之前解决这些材料带来的可持续性挑战非常重要，特别是以下两点：

1）用于生产BBP的生物原料的可持续性。BBP 可以通过使用生物质资源代替化石资源，并凭借比石化基的同类产品更节能、污染更少的生产过程，帮助减少塑料在其生命周期中对环境的影响。然而，需要考虑其全生命周期对环境的影响，包括土地利用变化、生物多样性、气候影响以及垃圾被随意丢弃的可能性。目前欧盟还没有出台相应的可持续性标准适用于BBP，而消费者希望它们完全可持续。因此，应评估现有的欧盟关于生物质应用于生物燃料的可持续性标准是否以及如何适用于用于BBP的相同生物原料，同时还要考虑到生物燃料是燃烧的，而BBP将会把其固定的碳保持到其使用寿命完结。

2）BDCP 的生物降解效率及其在循环经济中的作用。只有当 BDCP 的生物降解性得到验证时，BDCP 才能带来环境效益。虽然欧盟标准适用于工业可堆肥包装和可生物降解（土壤中）地膜，但没有此类欧洲标准适用于其他介质（如海洋环境）中的可生物降解塑料。虽然这些塑料有潜力在某些特定环境下使用，例如在使用后无法从开放环境中收集，或者它们可以帮助单独收集家庭生物垃圾（如可堆肥塑料袋），在这种情况下，不要求BDCP 证明其对环境的好处超过其他选择。循环经济和“废物等级”原则建议仅将 BDCP 用于有限的、特定的应用，在这些应用中，减少、再利用和回收等手段被证明不可行或不可取。

目前没有欧盟立法解决此类挑战（注1）。此外，迄今为止，尽管部分市场标准涵盖了BBP的某些特征，但尚未有关于BBP的来源、标签和使用的全面解决方案。关于BBP项目的实际“生物基”含量，现有的几个欧盟标准参考了不同的方法和目标，导致消费者无法获得关于实际“生物基”含量的明确和可靠的信息。在BBP或BDCP存在自愿可持续性计划和标签的情况下，“负责任”公司的竞争地位因来自较不“负责任”公司的竞争而被削弱。跨国贸易公司正面临额外成本以满足不同要求。

如果欧盟不采取行动，已确定的环境和市场问题将会恶化。对环境的影响会加剧，因为如果没有明确和可验证的可持续性要求，不完全可持续的替代品的风险会增加。对完全可持续的BBP和BDCP的声誉损害也将增加，“负责任”公司的竞争地位将受到损害。

注1：SUPD 不区分传统和 BBP 或 BDCP，无论其特性如何，SUPD都将适用。塑料袋指令要求委员会为 BDCP 塑料手提袋提供标签。PPWD 要求通过一项关于 BDCP 手提袋标记的实施法案。塑料袋指令要求委员会采用“家庭可堆肥包装标准”。

 

欧盟介入的基础（法律基础和附属检查）

该计划基于TFEU第192条款（环境）和第114条款（内部市场）。环境污染本质上是跨界的，传统塑料正在污染全球生态系统。在工业（或家庭）设施中可堆肥的塑料可能会在消费者进行不当处置后进入开放环境，而在土壤中生物降解的塑料可能会由于大雨而泄漏到水道或海洋中，在这些地方生物降解无法保证，两者都会导致交叉污染——即通过土壤或排水管道污染环境。这也适用于声称具有“海洋生物可降解性”，但没有令人信服的证据表明它们在极其多样化的海洋和海岸条件下或在足够短的时间范围内进行生物降解，使塑料不会对海洋生物造成危害，也不会导致积累的塑料。

欧盟成员国和地区已经考虑或实施了解决塑料污染的措施。某些国家和地区强制使用可堆肥塑料袋（有时用于收集家庭生物垃圾），而另一些国家和地区则更加关注与废物流交叉污染相关的风险。在没有欧盟框架的情况下，存在多种措施和产品应对不同的情况，有时这不是最优选择，而这将损害环境保护目标和运作良好的内部市场。

因此，欧盟在该地区的行动更适合应对这一跨境环境和市场问题。此外，在欧盟层面采取的一项措施将确保为积极参与塑料生产和塑料回收的经济运营商提供公平的竞争环境。此外，单一市场提供了一个临界量，使欧盟能够在产品设计和可持续性方面制定标准并影响全球价值链条。

 

B部分：计划的目标以及实施方法

根据欧洲绿色协议，我们必须致力于将与资源和能源使用、产品生产和使用相关的环境影响保持在地球边界内。

该计划旨在阐明生物基、可生物降解和可堆肥塑料在履行委员会关于碳中和和循环经济的承诺方面可以发挥的作用。它将有助于提高对这些塑料的全生命周期环境影响以及与传统塑料相比最适合提供真正环境效益的应用的理解。为此，委员会将考虑以下措施：

（1）根据循环经济和垃圾等级原则以及该领域的相关国家经验，建立适用于BBP和BDCP的明确定义和总体原则，还将酌情考虑采取后续计划；

（2）对于BBP，通过考虑制定可持续性标准，阐明完全或部分源自生物质（“生物基”含量）的塑料产品部分的测量方法和标签，以及用于生产 BBP 的生物质原料的可持续性；

（3）对于BDCP，将阐明此类产品的定义、应用和标准，以及测试、标签和认证的作用，以确保产品有效的生物降解性以及其与后处理能与实际处置基础设施保持一致，以此并避免消费者混淆。

 

C部分：更好地监管

（1）公众和利益相关方的协商

以下利益相关者团体可能对这一举措感兴趣：农民、生物质生产商/加工商、贸易协会、品牌所有者/零售商、消费者、回收商、学术界、非政府组织、市政当局、认证和标准化机构。虽然在过去两年中已经开展了一些有针对性的利益相关者协商活动，但未来，将组织相关利益相关者进行更有针对性的协商以收集意见并讨论政策选择，例如通过研讨会、会议或其他方式。为收集公众和利益相关方的进一步意见，委员会将在2021年第四季度启动至少8周的网络咨询。问卷将被翻译成英文、法文、德文、意大利文和西班牙文，并发布在欧盟环境署的官方网站（https://circulareconomy.europa.eu/platform/en/news-and-events/all-news/policy-framework-biobased-biodegradable-and-compostable-plastics-roadmap）上，任何感兴趣的人都可以访问并用欧盟官方语言进行回复。

（2）计划基础和数据收集

已经存在大量文件和报告，包括但不限于欧盟层面：

• 循环经济中的欧洲塑料战略（委员会文件）；

• 塑料循环经济：来自研究和创新的见解为政策和资金决策提供信息（委员会报告）；

• 循环经济中可堆肥塑料制品和包装的相关性（委员会研究）；

• 农业中的传统塑料和可生物降解塑料（委员会研究）；

• 塑料生产替代原料的生命周期评估 (LCA) （欧盟委员会联合研究中心报告）

• 生物基塑料 - 可持续采集和含量（委员会研究）；

• 委员会首席科学顾问小组——关于“塑料在开放环境中的生物降解性”的科学意见和随附的 SAPEA 证据审查报告；

• 创新生物基产品的环境影响评估（委员会报告）；

• 欧洲经济区报告 N°8/2018“循环经济和可持续发展的生物经济合作伙伴”。

原文链接：https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13138-Policy-framework-on-biobased-biodegradable-and-compostable-plastics_en